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            十八届四中全会宣讲稿(高校讲师)

            文章分类:工作总结 - 税务总结 发表时间:2015-7-20 21:40:10

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            十八届四中全会宣讲稿(高校讲师)

            宣讲党的十八届四中全会精神是有一定难度的。因为全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)是一个特殊文件。从性质上讲,它是一个政治文件,而不是就法治谈法治。从内容上看,它涉及许多法律问题,专业性很强。搞政治理论的人,可能对有些法律问题讲不清楚。从事法律工作的人,也许对文件的政治含义把不准脉搏。作为一个理论工作者,我只能扬长避短,从政治角度,从宏观视野,谈谈自己的学习体会和看法。

            一、   党的十八届四中全会的特殊历史地位

            党的十八届四中全会是我们党历史上第一次专门研究法治问题的中央全会。全会通过的《决定》是我们党第一个全面论述和部署法治建设的历史性文件。就这一点,已经显示了这次全会的特殊性。为更好地把握全会精神,应该从历史和现实角度认识它的特殊历史地位。

            (一)党的十八届四中全会是我国国家治理和法治建设的重要里程碑

            法治属于国家治理范畴。它不仅是政治体制的重要内容,而且涵盖其他体制和整个社会经济活动。法治涉及许多法学和法律问题,看上去跟法关系最近,实际上,它与国家治理制度和治理方式有着必然联系,与政治关系更近。十八届四中全会并不是单纯从法学角度谈法治,而主要是从政治和国家治理角度谈法治。所以,要认识十八届四中全会的特殊历史地位,应该了解新中国国家治理的沿革和法治的发展进程。

            毛泽东治国时没有用过现代意义上的法治概念。在毛泽东时代,除了1954年制定的《宪法》外,只有1950年颁布的《婚姻法》和《土地改革法》。50年代后期曾准备制定《刑法》等法律,但也没有落实。据此,有人说那时的国家治理方式是人治。因为按照他们的观点,治国方式无非两种,要么是人治,要么是法治,两者必居其一。既然没有法治,必定是人治。但是,他们无法解释,在那个没有法治的年代,除了文革动乱时期外,大部分时间国家治理的井井有条,社会稳定,犯罪率低,社会秩序和社会风尚比现在好得多。可见,简单地把毛泽东时代的国家治理说成是人治,好像说不通。实际上,毛泽东时代是一种独特的国家治理体系和治理方式,既不同于传统的人治,又不同于现代的法治。我考虑了一下,那时的国家治理大致有这样几个特征。一是实行人民民主专政,通过正确处理人民内部矛盾和敌我矛盾的方式治理国家。二是实行党的一元化领导,通过庞大的组织体系和网络治理国家、管理社会。三是实行政策治国,通过制定和实施党和国家的政策来达到治理目标。四是依靠行政法规治国,以弥补法律的空缺。五是实行意识形态治国,通过意识形态的教化和控制,改造人的思想,形成社会秩序。六是实行社会高度组织化,把每个人都纳入单位这个社会管理的基础单元,通过单位管人。七是治国先治党、治党先治官。此外,还有两种非常规的治理方式,一个是通过不定期的政治运动、群众运动达到治理目的。一个是军队在特殊时期参与国家治理,如建国初期和文革前期。

            现在建设法治国家,推进国家治理体系和治理能力现代化,是一个历史性进步。但是,如何对待毛泽东时代我们党治理国家的经验和教训,是一个不容回避的问题。须知,党的有些传统治理方式在今天还发挥着作用。我们现在搞法治、改革国家治理,不应该切断历史,更不能否定历史。要在继承我们党治国理政的历史经验基础上,从当代中国的国情出发,建设中国特色社会主义法治国家。还应看到,尽管法治是现代国家的主要治理方式,但不是唯一的治理方式。我们在强调法治时,不能忽视历史上行之有效的其他治理方式。

            邓小平在改革开放之初提出法制理念,也不是就法制谈法制。他提出搞法制,首先是基于对文化大革命惨痛教训的深刻反思,更重要的是考虑到推进改革开放和社会主义现代化的要求。他在1980年讲的《党和国家领导制度的改革》一文,就是从改革国家治理制度的角度,提出发展社会主义民主、建设社会主义法制的任务。当时说的法制是制度的制,而不是治理的治。其侧重点是法律体系和相关制度的建设。上世纪80年代,我们集中力量修改了宪法,制定了一系列法律,初步解决了无法可依的问题,并加强了政法系统建设和制度完善。他还提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针。邓小平把法制建设作为政治体制改革的重要内容之一,目的是把国家治理建立在法律化、制度化基础上。可见,邓小平是改革国家治理制度、建设法治国家的奠基人和开拓者。

            随着上世纪90年代市场经济发展,社会转型加快,国家治理面临着更加复杂的新情况。江泽民在1996年第一次提出依法治国的理念,用法治代替了法制。党的十五大提出了建设社会主义法治国家的目标和任务,把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。1999年又把这一治国方略写入宪法。这是我们党对国家治理和法治建设认识的一个飞跃。它表明,法治不仅仅是一种治理手段,而是完善国家治理制度的一个重要内容,是社会主义现代化建设的重要目标和价值追求。经过党的十六大、十七大到十八大。我们党的依法治国思想逐步丰富起来。法治也成为党和人民治理国家的共识。在实践中,法治建设的步伐不断加快,取得了明显进步和成就,已经形成了中国特色社会主义法律体系和相关制度。

            党的十八大后,习XX总书记高度重视法治问题。他在一系列讲话中,从治国理政的高度,进一步丰富和发展了依法治国思想。他提出建设法治中国的重要思想,强调推进国家治理体系和治理能力现代化必须高度重视法治问题。他提出依宪治国、依宪执政的重要思想,强调依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政。他提出党的领导是法治建设根本保证的重要思想,强调要不断提高党领导法治工作的能力和水平。他提出法治和德治相结合的重要思想,强调把他律和自律结合起来,使法治和德治相辅相成、相互促进。他提出“三位一体”推进依法治国的重要思想,强调建设社会主义法治国家必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进;坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。他提出法治建设的新方针是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。他提出依据党内法规治党管党的重要思想,强调完善党内法规体系,提高党内法规执行力。

            党的十八届四中全会,总结改革开放30多年国家治理和法治建设的经验,针对依法治国实践中的突出问题,在习XX关于依法治国新思想的指导下,提出了全面推进依法治国的理念,并对建设法治中国做出了“顶层设计”和战略部署,系统回答了我国法治建设的一些重大理论和实践问题,把我们党对法治的认识提高到了一个全新水平,开启了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的新阶段。可以形象地说,邓小平打造了中国法治建设的1.0版、江泽民和胡锦涛打造了法治建设的2.0版,十八届四中全会是开始打造法治建设的3.0版。

            现在媒体对《决定》的地位有各种评价。有的说它是建设法治中国的宣言书,有的说它是全面推进依法治国的路线图。这些表述很形象,但还不太准确。宣言书忽视了实践性和操作性。路线图又忽视了理论性和政治性。准确的评价应该是,《决定》是建设社会主义法治国家的伟大纲领。这个纲领包括两个层次:一方面,它是建设法治中国的政治纲领。一方面,它是全面推进依法治国的行动纲领。

            从政治纲领看,《决定》首先阐述了全面推进依法治国必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的治国总方针,必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路,提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标和基本原则。这不是法学家能回答的问题,而是政治家回答的问题。只有从理论上政治上讲清这些问题,才不至于走偏方向,才能设计好法治改革的路线图。《决定》的第一部分和第七部分,就是讲法治建设中的政治问题。

            从行动纲领看,《决定》按照科学立法、严格执法、公开司法、全民守法的总要求,分别在第二、三、四、五部分,对完善立法体制、建设法治政府、促进司法公正、落实全民守法的一系列重大问题做出了工作部署。第六部分专门讲了法制队伍建设问题。这就设计了一幅完整的全面推进依法治国路线图。

            (二)全面推进依法治国是以习XX为总书记的党中央治国战略的进一步展开和深化

            习XX总书记是一个政治家。他具有坚定的政治立场和历史责任感,具有远大的政治抱负和战略眼光,是思想开放、勇于进取、善于谋略、敢于决断的领导人。国外评价他是继毛泽东、邓小平之后中国第三个最具权威和魄力的政治领袖。他主政以前,已经对如何把好中国这艘巨轮的舵把子有了充分思考和准备,对如何治国理政已经成竹在胸。他当选总书记后会见新闻记者时的讲话,突出强调了两个字——责任,即对民族的责任、对人民的责任、对党的责任。这种历史责任感决定了他的两大政治抱负:一个是要重新振兴中国共产党,保证社会主义红色江山不变颜色。一个是带领人民走出改革发展的困局,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

            习XX主政以后,根据他的政治抱负和治国战略,按照胆子要大、步子要稳的策略思想,迅速进行布局,大刀阔斧、雷厉风行地开展工作,很快开创了新局面。面对复杂局面,如何开局,需要选准切入点,找到一个解决矛盾的总抓手。习XX选择的切入点是从严治党。以反腐败、正党风为突破口,老虎苍蝇一起打,进行全党整风,起到了一石三鸟的作用,很快提振了民心,震慑了官场,树立了权威。他治党的着眼点是改变积弊已久的从政环境和政治生态,为形成政治新常态打下基础。习XX选择的总抓手是全面深化改革。通过改革,打开僵局,寻求突破,引领和推进各项工作。习XX担任总书记后外出视察的第一站选在深圳,重走邓小平南方谈话之路,展示改革形象,吹响全面深化改革的进军号。一年前的十八届三中全会,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对改革进行“顶层设计”,做出战略部署。同时,成立中央全面深化改革领导小组和六个专项小组,对改革进行具体设计,拿出施工图,并强有力地推动改革一步一步展开和落实。

            全面深化改革的总目标是,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。一年来,关于国家治理体系和治理能力现代化的讨论很热烈。但学者们的见解和政治家的认识是有差距的。习XX认为,国家治理体系就是在党的领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明、军队和党的建设等方面的一整套体制机制、法律法规安排。国家治理能力则是运用国家制度和法律法规治理国家管理社会的能力。推进国家治理体系现代化,就是改革不适应实践要求的体制机制、法律法规,使国家治理制度化、规范化、程序化。推进国家治理现代化,就是增强按制度按法律办事的意识,善于运用制度和法律治理国家。

            可见,法治建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义和重要内容。没有完善的法治就谈不上国家治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治国,既是全面深化改革的必然要求,又是全面深化改革的重要任务。党的十八届三中全会提出了建设法治中国的目标和任务,把推进依法治国作为全面深化改革的一项重要内容。同时,法治对改革具有重要的引领和保障作用。没有法治引领,改革就于法无据,缺乏合法性。没有法治保障,改革就会出现随意性,无法实现稳定有序推进。因此,全面深化改革必须在法治轨道上进行。四中全会强调的“三个全面”,即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国,是一个完整的逐次递进的战略思考和战略布局。全面建成小康社会是到2020年的总目标,要实现这个目标,必须依靠全面深化改革,而全面深化改革又必须全面推进依法治国。可见,四中全会做出全面推进依法治国的决定和部署,是以习XX为总书记的党中央治国战略的进一步展开和深化。

            二、   坚持走中国特色社会主义法治道路

            十八届四中全会最重要的理论创新成果,就是提出走中国特色社会主义法治道路,并对它做出了初步论述和概括。这条道路是全面推进依法治国的总纲,是贯穿《决定》全文的一条红线,是四中全会精神的灵魂和精髓。学习和贯彻四中全会精神,搞清法治改革的具体举措固然重要,但最重要的还是抓住走中国特色社会主义法治道路这个纲。只有这样,才能做到“纲举目张”。

            (一)为什么要走中国特色社会主义法治道路

            习XX多次强调,道路决定方向,道路决定命运。全面推进依法治国,首先要从政治上解决走什么样的道路问题。如果道路不对,就会走偏方向,甚至南辕北辙,犯颠覆性错误。

            近些年,法治是一个热点问题。有些学者单纯从法学原理出发讲法治,往往缺乏政治上的正确性。在我国学术界,法学是受西方影响最大的学科之一。因为过去中国没有现代意义上的法学,所以只能引入西方法学。可以说,西方法学是中国法学的亲老师。因此,中国法学界对法治的理解与西方学者没有本质的区别。有些人认为,法治是“普世价值”,现代法治应该遵循共同的原理和规则,采用相同或相似的模式,不应该强调中国特色,不应给它赋予意识形态色彩,更不应该动不动同政治挂钩。这种思想在我国流传甚广、影响很大。

            我们搞法治,当然需要学习和借鉴西方法治文明的成果。这是没有疑义的。但是,法治是一个历史范畴,不是脱离特定社会制度的抽象的一般的东西。西方的法治是建立在西方经济政治制度基础上的。中国是社会主义国家,而且具有不同于西方的历史文化传统。简单地移植西方法治文明,会产生“橘在淮南为橘,在淮北为枳”的水土不服现象,会像人体器官移植那样,产生排异性。如果用西方法治文明来改造我们的政治制度,更是削足适履、本末倒置。既然我们的改革目标是完善和发展中国特色社会主义制度,那么就不能照搬西方的法治模式,只能走自己的法治道路。在道路选择上,不能仅着眼于学术,更要着眼于政治。

            对于走什么样的法治道路问题,习XX在四中全会讲话中明确回答,要“向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。在走什么样法治道路问题上,必须向全社会释放正确而明确的信号,指明全面推进依法治国的正确方向,统一全党全国各族人民认识和行动。”

            (二)中国特色社会主义法治道路的基本内涵

            提出中国特色社会主义法治道路,是对中国特色社会主义道路认识的丰富和深化。中国特色社会主义道路是当代中国发展的一条总道路。在这个总道路之下,我们党还提出过中国特色社会主义政治发展道路、中国特色社会主义文化发展道路,以及中国特色新型工业化道路、中国特色新型城镇化道路、中国特色农业现代化道路等等。这次提出的中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义政治发展道路的一个重要组成部分。

            《决定》第一部分集中论述了中国特色社会主义法治道路的内涵,包括指导思想、总体目标、基本原则三个方面。

            全面推进依法治国的指导思想包括三个层次。第一个层次是理论指导,即以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表” 重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习XX总书记系列重要讲话精神。把习XX总书记系列讲话精神纳入指导思想,在党的正式文件中这是第一次。它是党的指导思想的又一次与时俱进。第二个层次是政治上的指导方针。即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。第三个层次是法治建设本身的指导方针,即“四个维护”。维护宪法法律权威,维护人民权益,维护社会公平正义,维护国家安全稳定。

            全面推进依法治国的总目标是,建设社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。提出中国特色社会主义法治体系的理念并把它作为法治建设的目标,这是第一次。这个法治体系有五个子系统。一是完备的法律法规体系;二是高效的法治实施体系;三是严密的法治监督体系;四是有力的法治保障体系;五是完善的党内法规体系。把党内法规体系纳入法治体系,是一个创新,是具有中国特色的。把依法依规治党和依法治军纳入依法治国的总体战略之中,是党治国方略的一个新布局,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略举措。建设社会主义法治国家的总要求是“三位一体”和“一个实现”。一是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。二是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。三是实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

            全面推进依法治国必须坚持五条基本原则。一是坚持党的领导。二是坚持人民主体地位。三是坚持法律面前人人平等。四是坚持依法治国和以德治国相结合。五是坚持从中国实际出发。这些原则非常重要,既是中国特色社会主义法治理论的重要内容,又是全面推进依法治国的基本遵循。

            (三)中国特色社会主义法治道路的核心要义

            走中国特色社会主义法治道路,最关键的是方向一定要正确,政治保证一定要坚强有力。这就必须坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这三方面是中国特色社会主义法治道路的核心要义。

            第一,必须坚持党的领导。论证并阐明党的领导和依法治国的关系,是全面推进依法治国的核心问题。因为按照国外政治学理论和法学原理,规定一个政党对国家的领导地位和对法治的领导,是说不通的。我们走中国特色社会主义法治道路,必须首先从理论上和实践上打破这个“魔障”,解开这个扣子。首先,要从政治上讲清,中国是社会主义国家,而共产党的领导是社会主义最本质的特征。没有党的领导就没有社会主义,当然就谈不上社会主义法治。其次,要从法理上讲清,党的领导是《中华人民共和国宪法》明文规定的,党领导人民依法治国是宪法赋予的权力。否定党的领导是违反宪法的。再次,要从实践上讲清,党的领导是建设社会主义法治国家的根本要求和根本保障。在中国这个一个处在社会转型期的多民族的近14亿人口的大国,离开共产党的领导,不仅法治不能实现,而且会天下大乱。正如习XX所说,坚持党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。对于这一点,要理直气壮地讲,大张旗鼓地讲,做到正本清源、以正视听。

            第二,必须坚持中国特色社会主义制度。法治是建立在特定社会制度之上并为其提供服务和保障的。没有超越具体社会制度的一般法治模式。我们要建设的中国特色社会主义法治国家,是根植于中国特色社会主义制度之上,并为这个制度服务的。因此,坚持中国特色社会主义制度是全面推进依法治国的政治底线。在这个底线之上的可以改,而且要坚决改,触及这个底线的不能改,而且要坚决守住。

            我们必须坚持的制度包括三种类型。一是坚持中国的国体。所谓国体就是国家的阶级性质和政治性质。《宪法》第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。这就确定中国的国体。有些人对此提出疑义,认为讲人民民主专政是阶级斗争思维,不符合现代民主、法治理念,甚至把专政和专制、专权联系起来。前段时间,中国社会科学院院长王伟光发表了一篇题为《讲人民民主专政不输理》的文章,引起了一场争论。应该理直气壮地讲,人民民主专政是《宪法》确定的国体,是社会主义制度的根基,是不能动摇的。二是坚持中国的政体。所谓政体就是国家政权的组织形式。《宪法》规定,我国的政体是人民代表大会制度。西方法治的制度基础是“代议制”民主和“三权分立”的权力架构。中国的法治是建立在“议行合一”的人民代表大会制度基础上的。三是坚持中国的社会主义基本制度。这包括共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层自治制度,以及公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。坚持上述制度,是建设法治中国的前提和基础。我们可以根据法治建设的要求来完善这些制度,但决不允许改变这些制度。

            第三,贯彻中国特色社会主义法治理论。走中国特色社会主义法治道路,离不开中国特色社会主义法治理论指引。四中全会第一次提出了中国特色社会主义法治理论的概念,并对这一理论的基本框架和主要观点做出了概括和阐述。但是,我们还没有形成完善的中国特色社会主义法治理论体系。《决定》指出,要从我国基本国情出发,同改革开放相适应,总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题,推进法治理论创新,发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论,为依法治国提供理论指导。同时,《决定》还要求,用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指导,加强法学基础理论研究,逐步形成完善的中国特色社会主义法学理论体系,为依法治国提供学理支持。构建这两个层次的理论体系,还需要注意三点:一是如何学习和借鉴国外法治理论、法治实践和法学理论的有益成果。二是如何汲取中华法律文化精华。在法治问题上我们不能妄自菲薄、言必称希腊。三是如何继承改革开放前的治国理政经验。不能简单认为过去的国家治理方式都与法治不相兼容。

            三、   全面推进依法治国的几个重点问题

            讲到法治的一般特征,人们往往引用古希腊先哲亚里士多德的一段名言,“法治应包含两层含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该是本身制定的良好的法律”。简单地说,法治就是有良法并得到普遍实行。有良法讲得是立法问题,法律实行讲得是执法、司法和守法问题。按照立法、执法、司法、守法这四个环节,《决定》设计了全面推进依法治国的路线图。

            《决定》第二部分讲了完善立法体制,实现科学立法、民主立法,使人们有良法可依。这里的良法有三条标准。一是符合宪法精神。二是反映人民意志。三是体现公平正义。《决定》第三部分讲推进依法行政,建设法治政府。重点是划定行政权力的法定边界和制约监督机制,做到严格公正执法。第四部分讲以实现公正司法为中心,推进司法体制改革,规范司法管理体制和司法权力运行机制。第五部分是讲树立法治权威,弘扬法治精神,增强法治意识,养成全民守法习惯。这个路线图涉及的内容很多,专业性很强,光重大改革举措就有180 多项。我今天不过多涉及具体的法治改革措施,而是讲几个重点问题。

            (一)坚持依宪治国

            近些年,有些人打出一个政治改革旗号,叫做“宪政”。中央对此是明确反对的。因为这种宪政涉及改变我国的政治制度。四中全会在法治问题上也举起一面旗帜,叫做依宪治国。依宪治国是建设法治国家的前提和基础。因为宪法是国家的根本大法,是制定和实施法律的基础和依据。法律有没有权威,法律能不能实施,首先要看宪法有没有权威,宪法能不能实施。《决定》对依宪治国问题主要强调了两点。

            第一、树立宪法权威。如果宪法失去权威,法治就是一句

            空话。最近发生在香港的“占中”事件就是一个例子。香港是中国的一个特别行政区,不可能有宪法。但是《香港特别行政区基本法》就是香港地区的“小宪法”。《基本法》规定了香港行政长官的产生程序和方式。全国人大常委会又专门对2017年香港特首普选的程序作出了明确解释。但是一些受西方支持的政治力量打着所谓“公民抗命”旗号,非法占据中环等地的交通要道,企图以此要挟全国人大收回成命,按照他们所说的“公民提名”方式选举特首。这不仅是违法行为,而是违宪行为。这说明,香港地区没有树立起宪法权威、基本法权威,因而法治必然受到严重破坏。习XX强调,必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好。《决定》提出三项措施。一是在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神,让宪法权威根植于每个人的心中。二是将每年12月4日(1982年《宪法》颁布日)定为国家宪法日。三是建立宪法宣誓制度。凡是经人大及其常委会选举或者任命的国家工作人员正式任职时公开向宪法宣誓。

            第二、健全宪法实施和监督机制。《决定》提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度,由全国人大行使宪法监督权。要健全全国人大宪法监督机制和程序,明确进行宪法监督的对象、范围、方式等,使宪法监督具体化、程序化。人大常委会的相关机构要健全宪法解释程序机制,加强备案审查制度。同时要引导社会各方参与宪法监督。

            (二)坚持依法执政

            坚持党的领导是一条不可动摇的政治原则。但是,在法治框架内如何实现党的领导、行使党的执政权,是依法治国的关键。共产党要领导人民依法治国,必须首先做到自己依法执政。《决定》对依法执政的内涵做出了新的概括和表述。

            第一、党依照宪法法律治国理政。《决定》阐明以下几点:一是党要带头维护宪法法律权威。党的各级领导干部要对法律有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越,法律底线不可触碰,带头遵守法律、依法办事。二是党要领导立法。凡是立法涉及重大体制和重大政策调整的,要报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修正建议,人大依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由人大党组向党中央汇报。三是党要保障和支持立法机关、执法机关、司法机关依法依章程履行职能、开展工作。党组织和领导干部不能违反法定程序干涉国家机关的职能工作,更不能越俎代庖。四是完善党委依法决策机制,发挥政策和法律的各自优势,促进党的政策和国家法律互动。这里涉及两个关键问题,一个是如何保证党委能够依法决策,一个是如何正确处理党的政策和国家法律的关系。五是善于把党的主张经过法定程序成为法律,上升为国家意志。六是善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员。七是通过国家机关、企事业单位、社会团体中的党组织和党员,贯彻党的理论和路线方针政策,贯彻党委决策部署。

               第二、党依据党内法规管党治党。党内法规属于纪律范畴,是党内的规矩。党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党规党纪严于国家法律。因为党的先锋队性质决定了对党员的要求必须高于严于普通公民。党组织和党员有两条不能逾越的红线,一条是国家法律,一条是党规党纪。《决定》提出了依规治党的四个重点:一是完善党内法规制度体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系。最近,中央对党内法规和规范性文件首次集中清理工作已经完成,近六成党规被废止或宣布失效,一揽子解决了党内法规制度中长期存在的不适应、不协调、不衔接不一致问题,为形成完善的党内法规体系奠定了基础。二是提高党内法规执行力,形成完善的执行制度和机制,对违反党规党纪的行为能够及时发现并严肃处理,善于运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。三是依法依纪反对和克服党内不正之风,形成转变作风的长效机制。特别是完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定,着力整治各种特权行为。四是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,严格落实党风廉政建设党委主体负责和纪委监督责任,依法依纪惩处腐败行为和腐败分子。

            (三)建设法治政府

            法律的生命力在于实施,法律的权威在于实施。如果有了法律而不实施或者实施不力,制定再多的法律也无济于事。因此,全面推进依法治国的重点是保证法律严格实施。法律实施主要靠执法,而执法的主体是政府。因此,建设法治政府,做到严格公正执法,是依法治国的关键环节。近些年,老百姓反映强烈的一个问题,就是政府执法存在有法不依、执法不严、违法不究的问题,甚至有的以权压法、徇私枉法。为此,四中全会对建设法治政府做出全面部署,并提出到2020年基本建成法治政府的目标和任务。《决定》首先提出了法治政府的基本要求和基本特征。基本要求是:各级政府必须在法治轨道上开展工作,一切行为都要于法有据,都要受到法律制度的制约和监督。法治政府的基本特征是:职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。建设法治政府的重点任务有:

            第一、依法确定政府的权力边界。国家治理的一项重要内容是界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界,其关键是政府职能和权力边界的确定。《决定》指出,要通过推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化,规定政府不得法外设立权力。其原则是,法定职责必须为,法无授权不可为。一方面,在政府的法定职责范围内,要勇于负责、敢于担当。不作为就是懒政、怠政,就是失职、渎职,要追究责任。另一方面,凡是法律没有授权的,政府不能作为。否则就是乱作为,就是滥用公权力,是违法行为。为此,要推行政府权力清单制度,明确规定政府具有哪些权力,给政府划定权力边界,超出这个边界行权要依法追究责任。与此相对应,要在市场领域建立负面清单制度,规定哪些领域是市场主体不能进入的,清单之外的领域都可以进入。这两个清单界定了政府和市场的治理边界,确立了一种法律规则:政府是法无授权不可为;市场准入是法无禁止皆可为。

               第二,健全政府依法决策机制。这里也包括与政府平行的党委。因为现行体制下,地方的有些重大行政决策往往是党委做出的。近些年,地方党委、政府特别是主要领导人随意决策的问题突出,因决策失误造成的损失和浪费巨大。为改变这种状况,《决定》提出了政府依法决策的三项重要制度。一是明确重大行政决策的法定程序。决策程序包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审议、集体讨论五个环节。特别是要建立重大行政决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。二是推行政府法律顾问制度。法律顾问是一个团队,由政府法制办、专家、律师组成。重大行政决策必须征询法律顾问的意见。三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策失误负有责任的领导人和相关责任人追究法律责任。不允许再出现拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的现象。

            第三、推行综合执法,理顺执法体制,完善执法程序。行政执法乱象是老百姓对政府意见最大的问题之一,是建设法治政府的重点。《决定》提出了行政执法体制改革的十二字原则,即减少层次、整合队伍、提高效率,明确了行政执法重心向市县两级政府转移,推出了许多重要改革举措。一是改变多头执法、九龙治水的状况,推进综合执法。要大幅度减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等十个领域推行综合执法。二是完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。特别是要理顺城管执法体制,加强城市管理综合机构建设。三是改变群众诟病的“临时工”执法现象,严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。未经执法资格考试合格,不得上岗执法。四是健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法部门、公安部门、法院、检察院信息共享、案情通报、案件移送制度。五是全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门、岗位的执法责任和责任追究制度,完善执法程序,建立执法全过程记录制度。六是建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。从制度机制上防止出现“选择性执法”、“倾向性执法”、“畸轻畸重执法”等执法不公、随意执法问题。

            第四、强化对行政权力的制约和监督。除了加强党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督制度外,《决定》重点强调了对政府内部权力的制约。这包括三个方面:一是强化内部流程控制,防止权力滥用。对财政资金分配、国有资产监管、政府投资、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位,实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等制度,防止权力寻租。二是完善政府内部层次监督和专门监督。改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督机制。三是保障依法独立行使审计监督权,对公共资金、国有资金、国有资源和领导干部履职情况实行审计全覆盖。同时,要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。

            (四)促进公正司法

            公正是法治的生命线,而司法是维护公正的最后一道防线。习XX在四中全会的讲话中引用了英国哲学家培根的一段名言。“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪是无视法律,而不公正的审判则是毁坏法律”。现在,我国司法公信力不高的问题十分突出,一些司法人员办案不廉、徇私枉法,办关系案、金钱案,使司法界成了腐败重灾区。民间流传的“大盖帽两头翘,吃了原告吃被告”,就是对司法不公的讽刺和不满。许多群众遇到纠纷不找法院找政府,热衷于信访,一个重要原因是司法公信力不高。

            《决定》着眼于解决制约公正司法的突出问题。围绕着完善司法管理体制和司法权力运行这两条主线,提出了一系列重要改革措施。我想着重讲一讲司法管理体制改革的一个关键问题,即完善确保依法独立公正行使审判权和检查权制度。长期以来,法学界一直强调司法独立,认为司法独立是法治国家的通行原则。但是西方的司法独立是建立在立法、行政、司法“三权分立”的架构上的,不符合中国的政治制度架构,不能简单地搬用。《决定》提法是,在坚持党对司法工作领导的前提下,完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。习XX说过,正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立行使职权,是提高党领导法治工作的能力和水平的一个重大问题。对有些人一直诟病的党的政法委员会的地位,四中全会明确指出,“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持”。我们的司法体制改革,不是不要党的领导,而是改进党对司法工作的领导方式,让司法机关独立行使审判权和检察权。这里需要回答两个问题。

            一个是党怎样实现对司法工作的领导。《决定》讲了这样几条:(1)党委要定期听取司法机关工作汇报。司法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度。党委要加强和改善对司法改革和司法工作的领导和指导。(2)党委政法委要把对司法工作的领导的着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设法治队伍、督促依法履职、创造公平司法环境上。(3)司法机关的党组织要坚决贯彻党的理论和路线方针政策,贯彻党委的决策部署,加强司法机关党的建设,在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用。

            一个是如何确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。《决定》讲了四条。(1)各级党委政府和领导干部不准干预司法活动,不准插手具体案件的处理。司法机关不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。为此,要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分,造成严重后果的,依法追究刑事责任。(2)健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效判决的制度。切实解决民告官立案难、官员不出庭应诉、政府不执行法院判决等问题。(3)健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由、非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或做出免职、降职等处分。(4)省以下法院、检察院的人财物上收到省一级管理,使法院和检察院能更好地独立行使司法权,少受地方党委政府对司法活动的干预和制约。(5)最高人民法院设立巡回法庭,使审判机关重心下移,就地审理跨行政区域重大行政和民商事案件,方便当事人诉讼。(6)探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,专门办理跨地区案件,解决跨地区案件特别是行政诉讼案件立案难和“主客场”问题,排除地方保护主义干扰,平等保护外地当事人的合法权益,实现司法的公正、公信和权威。

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