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            分类逐步推进基本公共服务均等化

            文章分类:公共管理 - 公共决策 发表时间:2014-9-1 6:58:56 作者:李剑 王妤

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            [摘要]国民经济和社会发展“十一五”规划纲要和党的十六届六中全会、党的十七大报告中分别提出并对如何实现基本公共服务均等化作了详尽阐述,这是中国政府贯彻以人为本的科学发展观,推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要决策。因此,只有深刻了解其内涵,合理确定现阶段我国基本公共服务均等化的主要内容,才能更好地贯彻落实国家的政策。本文通过分析国内外研究现状,结合我国国情,阐述了现阶段我国基本公共服务均等化的主要内容,提出应按照“窄口径、低水平”要求,分类逐步推进基本公共服务均等化。
              [关键词]基本公共服务;“窄口径、低水平”;服务均等化
              
              一、国内外相关研究现状
              
              1.国外研究现状。在联合国的文件中,基本公共服务包括:清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育(学前和小学教育)和初级医疗定义为基本社会服务,同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目,把它们部分地作为基本社会服务。不同的国家和同一国家不同历史阶段对于基本公共服务的内容界定是不一样的。例如,加拿大把教育、医疗卫生和社会服务(主要是社会福利)作为联邦政府基本公共服务均等化的主要项目;印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容;巴西把医疗卫生列为转移支付;哥伦比亚和智利把教育列为转移支付;智利实行教育券政策;美国的一些州也采取类似措施,在义务教育、公共卫生和养老保险等方面尤为突出;而巴西的基本公共服务均等化主要集中在教育和医疗卫生。因此,国外学者普遍把教育、医疗卫生、社会服务、基础设施等公认为基本公共服务。
              从有些国家的实践看,基本公共服务的提供必须遵守效率与公平兼顾的原则。根据效率目标优先还是公平目标优先的战略,公共服务分为以英国和瑞典等北欧国家为代表的“全面公平型”,以新加坡和智利为代表的“效率主导型”,以美国和德国为代表的“最低保障与兼顾效率型”。但是各个国家根据不同的国情会选择不同的模式。总体来看,在公平方面研究较少,效率方面的研究较多。国外学者在研究时发现不同主体提供公共服务的竞争效率不同,公共部门具有成本节约优势和较高的效率。而且由于“利他主义”动机的存在,使得政府能够高效率提供某些公共服务。
              国外对于基本公共服务均等化的研究主要集中在内容、原则和机制方面,尽管各国对一定阶段的基本公共服务的界定不同,但是总结起来有以下几个方面:公共教育、公共医疗、社会保障等等。基本公共服务均等化并非某一个国家所特有,而是文明国家的政策选择和制度安排。在中国现阶段,迫切需要基本公共服务均等化,它是一个必然的发展趋势。
              2.国内研究现状。财政部财政科学研究所所长贾康研究员认为,成熟的公共服务均等状态,表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致。然而,从起始到成熟,公共服务均等化要经历不同的阶段。各个阶段的具体重点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化,主要表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小(比如,基本社会保障实现地区统筹并积极缩小各地标准的差距);中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化,主要表现为不仅在区域内,而且在各区域城乡之间的公共服务水平的接近(比如,把城镇“低保”扩展到各地农村);高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化。主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态(比如,基本社会保障不分区域、城乡、身份而实现全社会统筹)。
              国家发展和改革委员会经济研究所教授常修泽认为,基本公共服务均等化可以从三个方面来理解:第一,全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。我国有13亿人口,尽管每个人的天赋能力不同,所占有的资源也不尽相同,但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。第二,全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义,而是大体均等或相对均等。当然,这里讲的是基本公共服务,而不是所有公共服务。第三,在提供大体均等的基本公共服务的过程中,应尊重社会成员的自由选择权。他还认为,现阶段我国公共服务均等化包括四个方面的内容:在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化;在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化;在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化;在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。
              
              二、基本公共服务均等化的内涵
              
              正确理解基本公共服务均等化含义,必须从理论上完整把握公共服务与基本公共服务之间的逻辑关系,明确推进基本公共服务均等化概念的内涵和外延。
              1.公共服务的含义。所谓公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的使社会成员公共受益的各项服务。从现象上看,政府提供的公共服务是指国防机构、政府部门、司法机关、事业单位等所有承担国家公共职能的部门和单位提供的各种服务的总称。从本质上分析,是指按照市场经济条件下理顺政府与市场关系的要求,政府及其所属部门和单位在弥补市场缺陷和纠正市场失灵过程中对公共产品、正外溢性产品和自然垄断产品的供给行为,或者说是政府及其所属部门和单位提供广义公共产品的行为。如维护社会公平、主持社会正义,颁布法律制度、维护社会秩序、维护国家安全、维护居民生存权、受教育权、自由迁徙权、劳动权等均属于政府提供的广义公共产品。需要指出的是,由于政府提供公共服务的职能范围是由具体的社会公共需要内容决定的,而社会公共需要内容又是由各种经济因素、文化因素、社会因素共同决定的,是社会发展到一定历史阶段的产物。由于不同国家和同一国家在不同的历史阶段,受经济因素、文化因素、社会因素共同决定的社会公共需要内容并不完全相同,因而受社会公共需要内容决定的政府公共服务职能也并不完全一致。
              2.基本公共服务的含义。基本公共服务是政府提供的公共服务体系中的最基本的内容,或者说是指政府为满足社会成员生存与发展的最低层次需要而提供的民生性的公共服务。具体表

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