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            民主政治呼唤和谐的地方党委领导体制

            文章分类:政治 - 民主制度 发表时间:2014-7-13 9:09:12 作者:李成军

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            [摘要]地方党委领导体制是社会主义民主的重要体现。2006年各地方党委换届后,在领导体制架构上出现了一些新特点,同时,也有一些问题需要思考和探索。文章从民主政治进程的角度,探讨如何实现新型地方党委领导体制的和谐运行。
              [关键词]民主政治;地方党委;领导体制
              
              党的十七大报告指出:“人民民主是社会主义的生命”,党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,成为民主政治在新的历史条件下不断推进的科学指针。完善和发展党内民主,用党内民主推动人民民主,对于我们坚持和发展中国特色社会主义,对于我们保持和发展党的先进性,对于我们巩固党的执政地位和提高党的执政能力,都具有非常重要的意义。在党的整个组织体系中,地方党委既是一个重要的决策和执行机构,又是一个重要的信息汇集、处理和传递层次。2006年各地方党委换届后,在领导体制上出现了一些新特点,同时有一些问题需要思考探索。
              
              一、地方党委新型领导体制的主要特点
              
              新的地方党委领导体制模式总体上可概括为“一正两副、党政交叉、分工协作”,完善了集体领导与个人分工负责相结合的党委会制度,体现出较为明显的特点。
              (一)领导职位精简,有利于降低执政成本。在目前全国已换届的省、市、县三级党委内部,除民族地区外,书记、副书记基本上都按照“一正两副”的要求配备,常委人数基本控制在11至13人。据有关部门预计,这次换届完成后,约有10多万名干部要离开原有岗位,数量之大前所未有。从深层次来看,这样的改革,决不是简单的干部数量减少,而是体制层面的改革。干部制度改革已经成为我国政治体制改革的重要环节,并且随着由职务管理向职责管理的转变,干部人事制度改革有可能成为深化政治体制改革的新突破口。
              
              (二)领导层级减少,有利于发扬党内民主。换届后,各地普遍取消了书记办公会这一议事层次。从决策体制上看,由原来的“书记一副书记一常委”三级架构向“书记一副书记或常委”两级架构运作机制转变,根据分工,各项议题由常委直接提交常委会,减少了领导层级,决策链条明显缩短。一方面,在常委分工负责制下,扩大了常委会的议事范围,党内民主和集体领导制度得到发扬和强化;另一方面,减少了常委对副书记的依赖性。
              
              (三)职能配置更加优化。有利于提高科学执政的水平。“扩大党政交叉任职的比例”是新的地方党委领导体制的一个重要突破。基于党的中央和地方组织的不同特点,在地方党委会组成中存在一定程度和范围的交叉任职,只要党委和政府的权力边界划分清晰,会有利于提高党委会的科学决策水平,有利于加强党对经济和社会管理工作的领导,是优化领导职能的重要尝试。
               
              (四)权力结构更加明晰,有利于提高权力运行的透明度。党委会内部权力关系倒置或紊乱是地方党委传统模式运作中存在的一个突出问题。按照党章和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》,党委会内部的权力授受关系为“党代表大会一全委会一常委会”,书记办公会是议事机构不是决策机构,不得决定重大问题。但在实际工作中,一些地方党委对于重大问题,往往是先上书记办公会,参会人员已经接近或超过了常委的半数,事实上已主导了常委会的决策,使常委会的职能受到削弱,影响了其他常委作用的发挥。同时,在缺乏对书记办公会相关制度约束的条件下,使一些“隐性规则”得以通行,容易导致个人集权,加剧了一些地方“一把手”权力的扩张。换届后,书记办公会这一机构被明确取消,一方面,突出了常委会在党代会和全委会闭会期间的领导职责,为使其真正成为一个权责对称的决策主体清除了体制障碍,进一步理顺了党内权力关系;另一方面,为实现常委分工负责的集体领导体制创造了条件,提高了党内权力运作的透明度和公开度。
              
              二、地方党委新型领导体制运行中存在的问题
              
              (一)常委会有效集中难度加大。在传统的地方党委会制度运行中,《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》赋予“书记办公会”三个方面的议事职能,客观地说,这一形式成为联系书记与常委会之间的一个重要缓冲区,降低了书记“集中”常委会决策意志的难度。而在新的体制模式下,“书记办公会”退出后留下的职能空间依靠什么方式来有效弥补,就成为一个重要问题。如果相关措施跟不上,就会出现反弹。这也是当前不少地方原来的书记办公会仍以“书记碰头会”、“党政联席会”等形式继续存在的一个深刻原因。在常委会分工领导的集体决策模式下,书记如何把自己作为其中平等的一员放到常委会中间,加强与常委的沟通协调,集思广益、统揽大家的决策意志,防止出现议而不决、决而不断的现象,最后形成高效的集体决策,无疑需要一个适应过程。
              
              (二)专职副书记的职能定位模糊。换届后,地方党委会内部设置了一名专职副书记,但是在定位上。仅仅笼统地规定了“协助书记处理日常事务,受书记委托,负责有关工作”的原则,缺乏可操作性的制度安排。这样,在实际中就有可能带来两种倾向:一是各位常委分工负责各项具体工作,专职副书记会“闲起来”,无事可做;二是专职副书记继续分管的一些工作,又成为被分管常委必过的一道关,影响常委分工负责制的实施。由于职责定位模糊,给实际工作带来很大难度。
              
              (三)在决策权与执行权相对重合的情况下。有效监督问题凸显。从目前情况来看,尽管各地都明确规定增加全委会开会的次数,强化全委会的决策功能,但是,常委会开会次数增加更多,大量的日常工作决策还是由常委会来承担。作为一个重要的决策机构,常委会又直接履行着执行功能,这就不可避免地产生功能的重合,由此产生了一个关键问题:如何加强对常委会成员尤其是党委“一把手”的监督的问题。一方面,如何防止常委会成员在决策和执行环节中过分突出自己分管范围内的部门利益而对全局性工作产生不良影响;另一方面,在存在书记办公会的条件下,几位副书记客观上会对书记产生监督作用,取消这一机构后,如果措施不到位,极有可能会加剧党委书记权力过分集中的现象,削弱对书记的监督和制约。同时,“一把手”对常委的晋升问题有着重要的影响,如果一把手缺乏民主意识,在这样的领导体制下,“一把手”极有可能利用手中的权力越过两位副书记直接或间接对常委施加影响

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