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            创新监督体制 保障村民自治

            文章分类:政治 - 民主制度 发表时间:2014-7-13 9:09:13 作者:曾文权

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            [摘要]村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度,目前与村民自治相悖的有村官自治和村官腐败两种现象。出现这些现象的重要原因是农村基层组织的权力制约机制不健全。为此,完善村民自治这一制度,必须创新农村基层监督体制,合理配置领导权、决策权、执行权、监督权,形成相互制约、相互协调的权力关系。
              [关键词]村官自治;村官腐败;村民白治;监督体制
              
              一、问题的提出:“村官自治”、“村官腐败”
              
              《村民委员会组织法》(以下简称《组织法》)颁布实施以来,我国农村的广大农民群众不断进行对“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的实践。如在民主决策方面,一些地方采取“议行分离”的方法,使村政村务的决策权与行政权分离,做实村民代表大会制度或成立村民理事会,将其塑造成行政村的议决机关,而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构;在民主管理方面,各地农村纷纷制定了村民自治章程或村规民约,建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度;在民主监督方面,村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式,监督村民委员会工作情况和村干部行为。通过实践,有力地促进了农村的民主政治生活,面貌发生了可喜的变化,村民自治工作取得了显著成效。但是,这种发展态势只是初步的、不平衡的,“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的制度化政治格局尚在建立中。
              目前农村一些地方只有民主选举,民主监督还很脆弱,村务公开、民主理财、民主决策等监管措施流于形式,一些“村官”独断专行,我行我素,目无政策、法律,“村官自治”、“村官腐败”的现象依然存在,对此,村民感到不满和失望。
              “村官自治”的现象主要表现在三个方面:一是村官独揽决策权。即在村务活动中,一切事物的决定权均由村官独揽,大小事情统统由村官说了算。如村办集体经济项目的可研立项、工程发包、土地出租(出让)、学校、村道修建维护、宅基地使用等涉及村民利益的事项,本应由村民会议或村民代表会议民主讨论才能决定的事情,变成了由村支书、村主任说了算,或者开个村委会少数几个人作出决定,发个通知了事,根本不召开村民会议实行民主决策。从表面看,这些村官敢说敢干,有魄力,实则与组织法背道而驰,严重侵害了村民的民主权利。二是村官独揽管理权。如村办集体经济项目的经营管理、集体土地和财产的管理、水电费管理等具有一定经济效益的事项,绝大多数都是由村官决定,暗箱操作,由村官及其家属子女或亲朋好友来经营管理,真可谓肥水不流外人田。特别是村级财务更是典型的村官管理。主要表现在对资金使用上的主宰权和随意性。为此,常常引发村民告状上访、打架闹事、干群关系紧张等事端,形成了不安定因素。三是村务不公开。《组织法》规定,凡是由村民会议或村民代表大会讨论决定的事项及其办理情况都应及时、真实、详细的公开,接受村民的监督。而在“村官自治”的地方,村务公开走过场,脱离监督,村务公开名不符实,公开的内容不真实具体,公开的时间不及时。
              笔者在福建省泉州市农村调研中了解到,从1998~2007年共9年期间,洛江区纪委就村两委成员违纪违法立案36件。其中违反组织人事纪律1件、违反政治纪律1件、违反计生3件、失职渎职2件、妨害社会管理秩序4件、违法违纪经济类25件。笔者发现,在经济类案件中违纪违法的村干部大部分是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计,违法违纪涉及的数额少则几千元,多则几十万元、几百万元。一个显著的事实是,村两委干部违纪违法的主体以党支部书记、村主任“一把手”居多,占村干部违纪违法案件总数的70%以上,民怨极大。这些案件主要表现在利用职权,以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款,救灾救济、扶贫优抚款物;以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、荒地,贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。
              
              二、症结所在:权力失衡、监督乏力
              
              农村基层之所以出现“村官自治”、“村官腐败”现象,重要的原因就是农村基层组织的权力制约、监督机制不健全。现村级组织设有:两委(村党组织、村委会)、两会(村民会议、村代表会议)、两组(财务公开监督小组、民主理财小组)。村级组织权力结构中有四项基本权力:政治领导权、决策权、执行权和监督权。根据《村民委员会组织法》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》的规定,村级组织的政治权力格局应该是:村党组织行使政治领导权,村民会议(或村代表会议)行使决策权,村委会行使执行权,财务公开监督小组和民主理财小组行使监督权。但在现实中,权力过于集中在村党组织和村委会,出现领导权、执行权强,决策权、监督权弱的状况。权力失衡这一状况产生的原因:
              一是原有制度的惯性。过去我国农村一直实行以党的一元化领导为核心的一元权力结构。改革开放之后,农村直接公开的村民选举改变了农村党政权力结构,由过去的一元性转型为二元性即党政二元权力结构。
              二是人们认识的偏差。根据《村民委员会组织法》的精神,村民自治的自治权应该是由全体村民行使,村民会议是村民自治的决策机构,而村民委员会是村民会议的执行机构,向村民会议负责并报告工作。也就是说村民自治应是“村民”的自治,而不是“村民委员会”的自治。但是在实际运行中,由于村民委员会是村民行使自治权的自治组织,这就使得行使自治权的主体往往演变成了村民委员会,而村民委员会的权力往往又集中于村委会主任一人手中,“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。
              为了加强对“村官”的约束监督,改善村务活动的管理,保证人民群众直接行使当家作主的民主权利,2004年6月22日中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》),在制度设计上设立了村务公开监督小组和民主理财小组。从实施情况来看,取得了一定的效果,但其在制度设计上,也存在三个明显缺陷,影响了这一制度安排的效果。
              一是监督主体多元。根据《意见》的规定:“村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生,负责监督村务公开制度的落实。”“民主理财小组负责对本村集体财务活动

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